最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
最高人民法院党组副书记、副院长 江必新
2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了法释〔2018〕6号《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》是最高人民法院、最高人民检察院贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，落实民事诉讼法、行政诉讼法立法修改精神，完善检察公益诉讼制度的一部重要司法解释，对加强国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益司法保障力度，推进法治政府建设、提升国家治理体系和治理能力现代化水平产生重要而深远的影响。为正确理解和适用《解释》，现就有关问题介绍如下。
一、《解释》的起草背景和过程
建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的改革要求，是党的十九大关于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要制度安排。最高人民法院党组高度重视检察公益诉讼审判工作，周强院长多次作出批示，要求坚决贯彻中央部署和立法精神，把检察公益诉讼审判工作作为深化司法体制改革的重大政治任务，建立专门工作机制，加大监督指导力度，切实抓紧抓好。试点期间，周强院长亲自主持审委会研究制定《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，亲自审定《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》等指导文件。最高人民法院积极开展审判指导，实行受理备案、台账管理，先后召开7次专门工作会议，3次下发通知，发布3批检察公益诉讼典型案例。2017年上半年，在试点期间即将届满前，最高人民法院会同最高人民检察院向立法机关提出立法建议，共同推动对民事诉讼法、行政诉讼法进行修改。全国人大常委会修法决定通过后，为了解决法律规定过于原则，检察公益诉讼审判过程中急需明确的问题，最高人民法院在与最高人民检察院沟通的基础上，决定成立检察公益诉讼司法解释起草小组，联合制定检察公益诉讼司法解释，先后联合召开4次工作小组会议逐条就司法解释稿进行研究，并在达成一致后共同征求了全国人大常委会法工委和国务院法制办意见。在认真研究、吸收各方意见的基础上，最终形成送审稿。2018年2月23日最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议审议通过了《解释》，于2018年3月2日起施行。
二、《解释》的主要内容
《解释》共27条，分为一般规定、民事公益诉讼、行政公益诉讼、附则四部分，包括检察公益诉讼的诉前程序、起诉、受理、审理、裁判、执行等具体程序规则。
（一）关于审理检察公益诉讼案件的任务和原则
《解释》第二条规定了人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件的制度任务。主要包括三个层面：一是依法履职层面，充分发挥司法审判、法律监督职能作用；二是制度目的层面，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益；三是制度功能层面，在民事公益诉讼方面督促适格主体积极行使公益诉权，在行政公益诉讼方面促进依法行政、严格执法。《解释》第三条规定，办理公益诉讼案件要遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，包括当事人平等、人民法院独立行使审判权等原则。同时，人民检察院作为国家公权力机关提起公益诉讼具有一定的特殊性，办理此类案件也需要遵循审判权、检察权的运行规律。
（二）关于人民检察院的诉讼地位和诉讼权利义务
人民检察院在公益诉讼中享有何种诉讼权利，履行何种诉讼义务等，确有必要明确规定。在起草司法解释过程中，“两高”经反复协商，吸收各方面意见最后形成了《解释》第四条规定，“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外”。这个条款包含两个方面含义，一是人民检察院以公益诉讼起诉人的身份启动的是公益诉讼，具有区别于普通原告的特殊性，《解释》中对检察机关的特殊诉讼权利义务有明确规定的，应当按照《解释》的规定执行。二是公益诉讼起诉人要“依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”。由于民事诉讼法、行政诉讼法中没有“公益诉讼起诉人”这一主体，人民检察院提起公益诉讼所对应的诉讼主体是原告。因此，人民法院审理一审检察公益诉讼案件时应当参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告的相关规定确定人民检察院诉讼权利行使的期间、行使权利及履行义务的方式和程序等。比如，依照民事诉讼法第五十一条的规定，人民检察院可以放弃或者变更诉讼请求；依照行政诉讼法第六十七条的规定，人民法院应当在收到被告答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送人民检察院等。在二审阶段则可能具有上诉人或者被上诉人的诉讼地位。
（三）关于起诉材料和出庭通知书
由于人民检察院是国家司法机关，代表国家利益和社会公共利益提起诉讼，《解释》对于检察公益诉讼案件的起诉材料和诉讼文书做了专门规定。《解释》第八条就人民法院向人民检察院送达出庭通知书、人民检察院派员出庭以及派员出庭通知书的内容作出规范；《解释》第九条规定了出庭检察人员通常的职责范围。实践中需要注意的问题是，一是在立案受理阶段，对于提交了《解释》规定的起诉材料，特别是证明人民检察院已经履行诉前程序材料的，应当及时登记立案，无需要求提交组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书等身份证明材料。二是对于人民检察院派员出庭通知书载明了出庭履行的具体职责的，应按照出庭通知书的内容依法确认出庭检察人员诉讼行为的法律效力。
（四）关于证据保全
由于公益诉讼案件中调查取证难度很大，为避免出现因证据收集不及时、不充分导致的程序“空转”，充分发挥公益诉讼制度功能，及时有效保护社会公共利益，《解释》第六条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理，从而明确了人民检察院在办理公益诉讼案件过程中需要提取、封存证据等情况下，可以向人民法院提出申请，由人民法院依法采取证据保全措施。
（五）关于检察公益诉讼案件的起诉和受理
《解释》明确了人民检察院提起公益诉讼的条件。根据民事诉讼法第五十五条第二款规定，检察机关提起诉讼的前提是没有法律规定的机关和有关组织提起诉讼或者该机关和组织不提起诉讼。《解释》在第十三条规定，检察机关在起诉前应当履行公告程序。公告期内有法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼的，则检察机关不再提起诉讼。《解释》在第十四条还规定，检察机关提起诉讼的，应当提交已经履行公告程序的证明材料。
根据行政诉讼法第二十五条第四款规定，检察机关提起诉讼的前提是已经向行政机关提出检察建议，行政机关仍不依法履行职责。《解释》在第二十一条规定，检察机关在起诉前应当向行政机关提出检察建议，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。并就出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形下，行政机关应当在十五日内书面回复作出特别规定。《解释》第二十二条还规定，检察机关提起诉讼的，应当提交被诉行政机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。
需要说明的是，为支持检察机关积极提起公益诉讼，维护国家利益和社会公共利益，在国务院《诉讼费用交纳办法》修改前，人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，暂不向人民检察院收取诉讼费用；被告败诉的，诉讼费用由被告依法承担。最高人民法院和最高人民检察院将共同向国务院提出建议，尽快对《诉讼费用交纳办法》作出修改，对公益诉讼（包括社会组织提起的公益诉讼）的诉讼费用问题作出明确规定。
（六）关于二审程序的启动方式和出庭人员
《解释》第十条规定了提起诉讼的人民检察院不服一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。第十一条再次强调，人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，维护了诉讼主体的一致性。同时，为充分发挥上级检察机关的职能作用，该条还规定，上一级人民检察院也可以派员参加二审庭审。
审判实践中应当注意以下几点：一是上一级检察机关与原审公益诉讼起诉人只能作为一方多少人对待，并非两个独立的主体。上一级检察机关可以通过发表意见的方式，支持提起公益诉讼的人民检察院的诉讼主张。二是如果庭审中，上一级人民检察院与提起诉讼的人民检察院的意见不一致，人民法院可以休庭或延期开庭，由上下级检察机关统一意见。检察机关明确意见后，按照民事诉讼法、行政诉讼法的规定继续审理。三是人民法院应当在二审裁判文书案件来源和经过部分写明上一级人民检察院派员出庭情况，在当事人诉辩意见之后写明上一级人民检察院的具体意见。
（七）关于民事公益诉讼的公告
为了保障其他适格主体的公益诉权，《解释》在吸收《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理消费公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》精神的基础上，根据检察公益诉讼特点，规定了检察民事公益诉讼的特殊公告程序。一是通过公告为其他适格主体行使诉权提供保障。为依法保障法律规定的机关和有关组织的诉权以及社会公众的知情权和参与权，《解释》第十三条第一款规定检察机关在起诉前应当公告。通过公告既可以保护其他适格主体依法行使公益诉权，推动诉讼程序的顺利进行，同时也为法院的裁判结果提供了正当化的依据。《解释》在第十四条还规定，人民检察院提起诉讼的，应当提交已经履行公告程序的证明材料。第二，明确了检察机关提起民事公益诉讼的程序顺位。根据民事诉讼法的规定，提起民事公益诉讼的原告主体还包括法律规定的机关和有关组织，《解释》明确了符合条件的其他主体提起诉讼的优先顺位，只有在没有其他适格主体提起诉讼的前提下，人民检察院才可以提起诉讼。
（八）关于刑事附带民事公益诉讼
检察民事公益诉讼针对的是破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益保护的违法行为。实践中，一些不法者在从事违法活动时不但触犯了刑事法律规定，构成犯罪，还造成了社会公共利益的损害。当发生这类情况时，人民检察院需要作为公诉人提起刑事公诉，同时也可以作为公益诉讼起诉人提起民事公益诉讼，从而形成两个案件。鉴于刑事诉讼和民事公益诉讼的诉讼主体一致，基本事实相同，为节约诉讼资源，提高诉讼效率，妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，《解释》在第二十条规定了刑事附带民事公益诉讼。
审判实践中应当注意以下几点：一是刑事附带民事公益诉讼案件要按照民事诉讼法第五十五条第二款和《解释》的相关规定，针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全等领域损害社会公共利益的行为提起。如果已经有法律规定的机关和社会组织提起民事公益诉讼的，则不再受理刑事附带民事公益诉讼。二是民事公益诉讼与刑事诉讼是不同案件类型，既可以附带于刑事诉讼提起，也可以根据案件实际情况单独提起。由不同的审判组织分别审理的，要注意协调好两个案件的事实认定和责任承担。三是要注意《解释》关于管辖法院和审判组织的特殊规定。刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖，并且由审理刑事案件的同一个审判组织审理。需要特别说明的是，《解释》第五条规定了检察民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖的一般情形。在刑事附带民事公益诉讼的特殊情况下，当审理刑事案件的人民法院是基层人民法院时，则附带民事公益诉讼也应由该基层人民法院管辖。四是由于刑事诉讼认定事实和证据的标准要高于民事诉讼，故刑事案件已经依法认定的事实和证据一般可以作为附带民事公益诉讼案件的免证事实和证据。而对于刑事案件未予认定的事实和证据，如经审理认为达到民事诉讼规定的证据标准的，亦应依法予以确认。
（九）行政公益诉讼中诉讼请求全部实现时的裁判方式
这个问题在试点期间存在较多争议。主要集中在行政机关履职后，是否还有必要判决确认原行政行为违法。考虑到实践中确实存在部分行政机关接到检察建议后，既不回复也不依法及时履职，未能及时保护受损国家利益和社会公共利益的情形。在人民检察院依法提起公益诉讼后，即使被诉行政机关在诉讼过程中履行了法定职责，也有必要依据行政诉讼法的规定，围绕人民检察院的诉讼请求，判决确认原行政行为违法，以督促行政机关进一步提高依法行政意识，发挥公益诉讼示范引导作用，最大限度维护国家利益和社会公共利益。《解释》最终规定，被诉行政机关纠正违法行为或者依法履行职责使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。
（十）关于裁判结果的告知
《解释》规定，行政公益诉讼判决作出后，可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。目的是通过生效裁判推动行政机关树立规则意识，同时督促被诉行政机关积极履行裁判义务，及时有效维护国家利益和社会公共利益。这也是加强司法和行政协调，推动构建多元治理体系的制度安排。
（十一）关于解释未规定的其他事项如何适用法律的问题
《解释》是在民事诉讼法、行政诉讼法框架下对于检察公益诉讼案件具体程序所做的特别规定。《解释》没有明确规定的事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法司法解释、行政诉讼法司法解释以及环境民事公益诉讼、消费民事公益诉讼等司法解释的规定。
三、人民法院在贯彻实施《解释》中应当注意的若干问题
一是将贯彻执行《解释》与贯彻落实民事诉讼法、行政诉讼法和其他司法解释结合起来，充分发挥公益诉讼制度功能。人民法院要充分认识检察机关作为公益诉讼主体的特殊性，准确把握民事诉讼、行政诉讼基本制度对检察公益诉讼的规范，在坚持平等原则基础上处理好检察公益诉讼审判工作中的一般规则和特殊规则的关系。进一步发挥检察公益诉讼制度形成的监督合力，完善国家利益和社会公共利益司法保护机制，发挥检察公益诉讼积极作用，以强有力手段保护国家利益和社会公共利益。
二是将贯彻执行《解释》与推动公益诉讼审判实践结合起来，在实践中不断探索完善检察公益诉讼制度。《解释》是检察公益诉讼相关规则的具体规定。在司法实践中，既要积极支持检察机关提起公益诉讼，又要坚持审判工作的客观中立；既要落实好《解释》要求，充分保障公益诉讼起诉人的诉讼权利，又要保障法律规定的机关和社会组织的诉权；既要充分关注检察公益诉讼的特点探索完善具体审理方式，又要遵循审判规律，遵守民事诉讼、行政诉讼的基本原则。各级人民法院要根据辖区实际，找准司法实践中的弱项、短板问题，及时作出具有典型意义的裁判，及时归纳《解释》适用过程中的经验，及时发现和总结《解释》运行过程中的问题，形成具有可复制、可推广意义的诉讼规则。
三是将依法独立审判与主动接受监督、加强沟通协调结合起来，凝聚国家利益和社会公共利益保护的合力。各级人民法院要在坚持中立裁判的前提下，加强与检察机关、行政机关和社会组织的信息沟通和工作协调，汇聚公益保护的合力。要主动做好与相关行政机关的沟通工作，推进构建行政与司法的工作衔接和协调联动机制。要注意充分利用司法建议这一手段，及时反馈审判执行过程中发现的行政主管部门、企业等责任主体存在的问题，强化风险防范，促进行政机关依法行政的能力和水平的提升。要加强与人民检察院的协调配合，完善案件沟通机制，共同开展实践问题研究，共同加强国家利益和社会公共利益的保护。
四是将促进经济发展与维护生态环境和民生利益结合起来，统筹保护人民群众经济利益和环境权益。各级人民法院要从保障人民生存权出发，平衡经济发展与生态环境保护之间的关系，充分利用检察公益诉讼在生态环境和资源保护等领域的重要作用，将保护人民群众环境权益作为重大民生实事紧抓不放。要充分保障人民检察院依法行使公益诉权，督促行政机关依法履职，贯彻绿色发展司法理念，协调多元主体的利益冲突，形成绿色低碳循环发展新方式的强大推动力，实现法律效果和社会效果的高度统一。
五是将人民法院独立行使审判权与依法接受监督结合起来，自觉接受社会各界对公益诉讼司法审判的监督。人民法院要贯彻执行独立行使审判权的宪法原则，敢于排除来自各方面的干扰，确保法律的统一实施。同时，要加大司法公开力度，主动听取各方意见，特别是对人民法院司法审判中不规范的行为提出的建议和意见，不断完善公益诉讼审理程序，提高审判能力和水平。同时，要主动接受人大代表、政协委员、社会公众以及检察机关对公益诉讼审判活动的监督，不断提升人民法院司法公信力。
